|
|
TABLE DES MATIÈRES
Résumé
1. Introduction
2. Accompagner les changements du monde du travail
2.1. Changements dans la société
2.1.1. Une société plus féminisée
2.1.2. Une population active vieillissante
2.2. Changements dans les formes d'emploi
2.3. Changements dans les risques
3. Vers une nouvelle stratégie communautaire de santé et de sécurité
3.1. Pour une approche globale du bien-être au travail
3.2. Renforcer la culture de prévention
3.2.1. Éducation, sensibilisation, anticipation : améliorer la
connaissance des risques
3.2.2. Mieux appliquer le droit existant
3.3. Combiner les instruments, bâtir des partenariats
3.3.1. Adapter le cadre juridique et institutionnel
3.3.2. Encourager les démarches de progrès
3.3.3. Promouvoir l'intégration de la santé et de la sécurité au
travail dans les autres politiques communautaires
3.4. Préparer l'élargissement
3.5. Développer la cooperation internationale
Résumé
La santé et la sécurité au travail représente aujourd'hui l'un des
domaines les plus denses et les plus importants de la politique sociale de
l'Union. Dès 1951, en effet, la Communauté du Charbon et de l'Acier
avait entrepris d'améliorer la sécurité des travailleurs, et cette préoccupation
s'est élargie avec le Traité de Rome à l'ensemble des salariés. C'est
ainsi qu'un corps législatif important et favorisant une élévation du
niveau des normes de santé et de sécurité a été élaboré depuis la
fin des années 70, en particulier après l'adoption, en 1987, de l'Acte
unique européen.
C'est parce que l'Union peut s'appuyer sur un acquis aussi riche que la définition
d'une stratégie communautaire revêt une importance déterminante dans
son agenda pour la politique sociale. Cette stratégie, couvrant la période
2002-2006, revêt ainsi trois caractères novateurs :
- Elle adopte une approche globale du bien-être au travail, prenant en
compte les changements du monde du travail et l'émergence de nouveaux
risques, notamment psychosociaux, et vise ainsi à améliorer la qualité
du travail, dont un environnement de travail sain et sûr est l'une des
composantes essentielles.
- Elle repose sur la consolidation d'une culture de prévention des
risques, sur la combinaison d'instruments politiques variés -législation,
dialogue social, démarches de progrès et identification des meilleures
pratiques, responsabilité sociale des entreprises, incitations économiques-
et sur la construction de partenariats entre tous les acteurs de la santé
et de la sécurité.
- Elle démontre ainsi qu'une politique sociale ambitieuse est un facteur
de compétitivité, et que, à l'inverse, la "non-politique"
engendre des coûts qui pèsent lourdement sur les économies et les sociétés.
1. Introduction
Créer davantage d'emplois, de meilleure qualité : c'est l'objectif que
l'Union s'est fixé lors du Conseil européen de Lisbonne, en mars 2000.
La santé et la sécurité sont, de toute évidence, des éléments
essentiels de la qualité du travail, et figurent parmi les indicateurs
adoptés récemment, suite à la communication de la Commission «
Investir dans la qualité » [1]. L'Union peut afficher ici un bilan
positif, puisque l'incidence des accidents du travail a diminué de près
de 10 % entre 1994 et 1998 [2]. Pourtant, les chiffres absolus restent élevés
: près de 5500 morts et 4,8 millions d'accidents ayant entraîné une
incapacité supérieure à 3 jours [3]. Surtout, une reprise inquiétante
de la hausse des accidents, dans certains Etats membres et dans certains
secteurs, apparaît à partir de 1999. De surcroît, les pays candidats
connaissent une fréquence moyenne d'accidents du travail sensiblement supérieure
à la moyenne de l'Union, notamment en raison de leur spécialisation plus
forte dans les secteurs traditionnellement considérés à haut risque.
[1] COM (2001) 313 final, 20 juin 2001
[2] L'incidence est le nombre d'accidents du travail pour 100 000
personnes ayant un emploi. Source : Eurostat - "Statistiques en
Bref", Population et conditions sociales : n° 16/2001 "Les
accidents du travail dans l'UE 1998-99" et n° 17/2001 "Les
problèmes de santé liés au travail dans l'UE 1998-99"
[3] En 1998. Source : idem
Ces données, fussent-elles encore partielles, incitent donc à une
vigilance accrue, car elles signifient que la démarche préventive définie
par les directives communautaires n'a pas été encore parfaitement
comprise et intégrée par les acteurs, et appliquée de façon effective
sur le terrain. C'est en particulier le cas des pays candidats. Elles
encouragent aussi à développer une approche plus globale de la santé et
de la sécurité au travail, car la qualité de l'emploi possède différentes
composantes solidaires : type de qualifications demandées dans l'emploi,
niveau de formation des travailleurs, nature de leur relation d'emploi,
organisation de leur travail et de leur temps de travail. La promotion de
la santé au travail doit donc être abordée dans le cadre de l'évolution
générale des activités économiques -plus de services-, des formes
d'emplois -plus diversifiées-, de la population active -plus féminine,
mais aussi vieillissante-, et de la société en général -plus diverse,
mais aussi marquée par l'exclusion sociale.
Par ailleurs, un environnement et une organisation du travail sains et sûrs
sont des facteurs de performance pour l'économie et les entreprises. En
effet, les relations entre santé au travail et compétitivité sont plus
complexes que la seule question des coûts entraînés par le respect des
normes (compliance costs). La « non-qualité » du travail se traduit
pour l'économie par une perte de capacités productives -500 millions de
jours de travail perdus en 1999 en raison d'accidents ou de problèmes de
santé- et en dépenses d'indemnisation et de prestations [4] dont le
financement pèse, en grande partie, sur les entreprises. Près de 350 000
des personnes ont été contraintes de changer d'emploi ou de lieu de
travail ou de diminuer la durée de leur travail et presque 300 000 présentent
des différents degrés d'incapacité permanente dont 15 000 restent
exclus à vie du monde du travail. Au-delà des drames humains, c'est là
un gaspillage de ressources dans un contexte de vieillissement structurel
de la population active.
[4] En 1997, ces dépenses étaient estimées à $122 milliards par l'OCDE
(in Données de Santé 2001). Ce chiffre exclut l'Italie, les Pays-Bas, le
Portugal et l'Espagne. La France et l'Allemagne représentent à elles
seules $92 milliards de dépenses (en parités de pouvoir d'achat).
Au niveau de l'entreprise elle-même, la « non-qualité » se traduit par
une dégradation de son image à l'égard du monde extérieur -ses salariés,
ses clients, les consommateurs et, plus généralement, le public, qui est
de plus en plus sensible aux enjeux de sécurité. Un environnement de
travail sain permet ainsi d'affirmer l'image de produits ou de services de
qualité, et son amélioration relève d'une démarche globale de «
gestion de la qualité » et de responsabilité sociale, qui bénéficie
aux performances et à la compétitivité.
La politique communautaire de santé et de sécurité au travail doit donc
accompagner ces changements et ces exigences nouvelles, afin de promouvoir
un véritable « bien-être au travail » [5], qui soit autant physique
que moral et social, et ne se mesure pas seulement par une absence
d'accidents ou de maladies professionnelles. Pour cela, elle doit elle-même
s'efforcer d'améliorer sa qualité, ce qui a deux implications
fondamentales :
[5] Le concept du "bien-être au travail" a été développé
par l'OIT.
- Elle doit combiner ses instruments et s'appuyer en cela sur l'acquis
considérable de plusieurs décennies de politiques communautaire, dont la
directive-cadre 89/391 [6] est la clé de voûte car elle affirme la
priorité de la prévention. Elle doit aussi s'appuyer sur l'expérience
accumulée par les programmes communautaires dans ce domaine [7]. Ainsi,
l'approche normative, qu'il s'agisse de l'adaptation permanente des
standards existants ou de la définition de nouveaux standards, demeure
essentielle : la Charte des Droits fondamentaux proclame dans son article
31 en effet que "tout travailleur a droit à des conditions de
travail qui respectent sa santé, sa sécurité et sa dignité".
Mais, dans un monde du travail en mutation, il est tout aussi important de
promouvoir des démarches de progrès, qu'il s'agisse de l'étalonnage des
performances, assis sur des données et des indicateurs transparents et
fiables, de l'action des partenaires sociaux interprofessionnels et
sectoriels, ou des initiatives volontaires des entreprises. Il est enfin
essentiel d'améliorer les connaissances et la sensibilisation de tous les
acteurs, et d'intégrer la préoccupation de santé et de sécurité au
travail dans les autres politiques communautaires concernées.
[6] JOCE L 183, 29 juin 1989
[7] Notamment le dernier programme (1996-2000) COM(95)282 du 7.10.95
- Elle doit pour cela impliquer tous ses acteurs -pouvoirs publics,
partenaires sociaux, entreprises, assureurs publics et privés, par
exemple-, dans le cadre d'une « bonne gouvernance » qui s'appuie sur la
participation de tous [8]. L'Agenda social adopté par le Conseil européen
de Nice a ainsi défini les axes essentiels d'une nouvelle stratégie
communautaire comme devant contribuer à « anticiper et tirer parti du
changement de l'environnement de travail ». L'élaboration de la nouvelle
stratégie s'est elle-même appuyée sur une large consultation préalable
et tient compte des avis exprimés. Le Parlement européen a ainsi demandé
à la Commission, dans sa résolution sur l'Agenda social [9], de
"mettre en place une vraie stratégie communautaire sur la santé et
la sécurité au travail qui s'appuie sur la définition d'objectifs
communs comparables, qui s'accompagne d'un plan d'action pour le
renforcement de la mise en oeuvre, du contrôle et de l'évaluation des
directives existantes et qui comporte des initiatives sur les risques non
encore couverts ou insuffisamment couverts, les affections cutanées consécutives
à l'exposition aux rayons solaires, par exemple, sur les nouveaux risques
émergents comme le stress et les troubles musculo-squelettiques et les
nouvelles situations du travail, et promouvoir le recours à des analyses
du risque comme faisant partie d'une approche préventive." Le Comité
économique et social a de son côté adopté un avis exploratoire [10],
à la demande de la Commission. Le Comité Consultatif pour la Securité,
l'Hygiène et la Protection de la Santé sur le Lieu de Travail (CCSHS),
qui inclut les partenaires sociaux, a adopté son avis en décembre
dernier. Ces consultations préalables ont permis de définir une nouvelle
stratégie communautaire, pour la période 2002-2006, qui trace un cadre
politique cohérent et propose des actions concrètes, assorties d'un
calendrier précis de mise en oeuvre.
[8] Gouvernance européenne - Un Livre Blanc; COM(2001) 428 final du
25.7.2001.
[9] Résolution du Parlement européen sur la communication de la
Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et
social et au Comité des régions sur l'Agenda pour la politique sociale,
A5-0291/2000
[10] SOC/065 du 11 juillet 2001, faisant suite à l'avis adopté le 9 décembre
1999.
2. Accompagner les changements du monde du travail
Le Conseil européen de Lisbonne a souligné que l'Europe vivait une
transition vers « l'économie de la connaissance », marquée par des
changements profonds affectant la société, l'emploi et les enjeux de
santé et de sécurité au travail. Ces changements induisent un autre
regard sur la politique à conduire dans ce domaine stratégique et,
parfois, de nouvelles priorités.
Cependant, ces changements n'occultent pas une réalité encore trop présente:
l'existence de taux d'incidence des accidents du travail particulièrement
élevés dans certains secteurs, qui représentent par conséquence une
large majorité des accidents enregistrés dans l'Union. Quatre secteurs
(pêche, agriculture, construction, services de santé et d'action
sociale) connaissent ainsi un taux d'incidence supérieur de 30 % à la
moyenne. Quatre autres (industries extractives, industrie manufacturière,
hôtels-restaurants, transports) enregistrent un taux d'incidence supérieur
d'environ 15 % à la moyenne. Ces chiffres se trouvent fortement accrus
lorsque l'on considère seulement les PME et les très petites entreprises
: par exemple, dans la construction, où le taux d'incidence moyen est supérieur
de 41 % à la moyenne, l'écart passe à 124 % pour les unités de 1 à 9
salariés, et à 130 % pour celles de 10 à 49 salariés [11]. Une
vigilance constante s'impose donc, afin de réduire ces risques
"traditionnels" et de développer la prévention dans les PME.
[11] Source : Eurostat, Enquête Force de Travail 1999 (module ad hoc) et
données SEAT 1998.
2.1. Changements dans la société
2.1.1. Une société plus féminisée
La participation accrue des femmes à l'emploi, qui se manifeste depuis
plusieurs décennies, et qui est un objectif fondamental fixé à Lisbonne
dans le contexte du vieillissement de la population active, introduit une
dimension nouvelle dans le domaine de la santé-sécurité au travail.
Les femmes travaillent à 83 % dans les services, ce qui explique à la
fois qu'elles connaissent une incidence des accidents et des maladies
professionnelles sensiblement inférieure à celle des hommes et que leur
risque de subir un accident soit plus faible.
Pourtant, elles subissent une évolution défavorable, puisque les activités
où elles prédominent voient leur taux d'incidence augmenter, y compris
en ce qui concerne les accidents du travail mortels [12]. Par ailleurs,
alors que les femmes ne représentaient (en 1995 [13]) que 17,8 % des
maladies professionnelles diagnostiquées, leur part était nettement supérieure
dans certains groupes : 45 % des allergies, 61% des maladies infectieuses,
55 % des troubles neurologiques, 48 % des troubles hépatiques et
dermatologiques. Ces chiffres soulignent donc les spécificités
importantes des femmes au regard des maladies professionnelles [14].
[12] Source : Eurostat, SEAT, op.cit.
[13] Source: Eurostat
[14] Inversement, les hommes représentent par exemple 93% des troubles
musculo-squelettiques et des maladies hématologiques, 97% des troubles
auditifs, 91% des maladies pulmonaires.
Les actions préventives, mais aussi les outils de mesure et les règles
de compensation et d'indemnisation, doivent prendre en compte de manière
spécifique la participation croissante des femmes au monde du travail,
ainsi que les risques vis-à-vis desquels les femmes présentent une
sensibilité accrue [15]. Ces actions visant les femmes doivent s'appuyer
sur des recherches couvrant les aspects ergonomiques, la conception des
postes de travail, les effets des expositions à des agents physiques,
chimiques et biologiques ainsi que la considération des différences
physiologiques et psychologiques dans l'organisation du travail.
[15] Voir en particulier le compte-rendu des travaux du séminaire
"Gender differences in working conditions", organisé dans le
cadre du projet "Work Life 2000"
(http://www.niwl.se/wl2000/workshops/workshop67/article_en.asp)
2.1.2. Une population active vieillissante
La population active européenne verra croître dans les prochaines décennies
la part des travailleurs âgés de 50 ans et plus, et décroître celle
des plus jeunes.
Or, les comparaisons faites selon l'âge des travailleurs montrent d'une
part que les plus jeunes sont plus souvent victimes des accidents du
travail, et, d'autre part, que ceux âgés de plus de 55 ans subissent les
accidents les plus graves avec une mortalité supérieure à la moyenne
européenne. Ce sont aussi eux qui connaissent le plus de maladies
professionnelles dont l'apparition est longue, comme les cancers (dont la
majorité est encore due à l'exposition à l'amiante), ou les maladies
cardio-vasculaires, alors que les plus jeunes développent davantage
d'allergies ou de maladies infectieuses.
Cependant, ces chiffres dépendent fortement de la nature des emplois
occupés aujourd'hui par les différentes générations, les travailleurs
les plus âgés tendant aussi à être moins qualifiés et à être
sur-représentés dans des métiers industriels manuels, alors que les
plus jeunes prédominent dans des relations de travail plus précaires.
Ces différences imposent une approche globale de la qualité de l'emploi,
tenant compte de la situation spécifique des générations et des
tranches d'âge au regard du monde du travail.
2.2. Changements dans les formes d'emploi
Le marché du travail connaît une diversification croissante des formes
d'emplois, avec en particulier l'expansion des relations de travail
temporaires. Or, le type de contrat et l'ancienneté dans l'entreprise
sont corrélés négativement avec la santé au travail. Les personnes
employées depuis moins de deux ans sont plus susceptibles d'être
victimes d'un accident du travail que la moyenne : pour les emplois
temporaires, cet effet est particulièrement prononcé dans le secteur de
la construction et dans les services de santé et services sociaux.
Parmi ces nouvelles formes de travail, le travail à temps partiel et les
horaires atypiques (travail posté ou de nuit) sont également des
facteurs qui aggravent le risque des travailleurs. On peut l'expliquer
notamment par le manque de formation adéquate, les altérations
psychosomatiques dues au travail posté ou de nuit, une sensibilisation déficiente
des entrepreneurs, ou un manque de motivation dans les cas de travailleurs
à contrat de travail précaire.
Cependant, l'ensemble du monde du travail qui voit se développer des
modes d'organisation plus flexibles. Le lien matériel entre lieu de
travail (mine, atelier, usine, bureau,...) et accomplissement du travail
se distend de plus en plus, grâce à la diffusion des technologies de
l'information. Ces évolutions n'affectent pas la relation de travail, même
si elles peuvent rendre plus floues les frontières entre salariés et indépendants.
Mais elles soulèvent des problèmes spécifiques, par exemple dans le cas
des télétravailleurs : l'employeur est responsable de leur santé et de
leur sécurité, quel que soit le lieu d'exécution du travail, ce qui
implique de prévoir les modalités concrètes de prévention des risques
et de contrôle lorsque les télétravailleurs sont mobiles ou travaillent
à leur domicile. La négociation ouverte le 12 octobre 2001 entre les
partenaires sociaux interprofessionnels communautaires devrait aborder ces
questions.
2.3. Changements dans les risques
Les mutations dans l'organisation du travail, notamment les modalités
plus flexibles d'organisation du temps de travail et une gestion des
ressources humaines plus individuelle et davantage fondée sur une
obligation de résultat, ont une incidence profonde sur les problèmes de
santé au travail, ou, plus généralement, sur le bien-être au travail.
Ainsi, on observe que les maladies considérées comme émergentes telles
que le stress, la dépression ou l'anxiété ainsi que la violence au
travail, le harcèlement et l'intimidation représentent à elles seules
18 % des problèmes de santé liés au travail, dont un quart entraîne
deux semaines ou plus d'arrêt de travail [16]. La fréquence de ces
pathologies est deux fois plus élevée dans l'éducation et services de
santé et action sociale. Or, elles sont liées moins à l'exposition à
un risque spécifique qu'à un ensemble de facteurs tels que
l'organisation des tâches, les modalités de temps de travail, les
relations hiérarchiques, la fatigue liée aux transports, mais aussi le
degré d'acceptation de la diversité ethnique et culturelle dans
l'entreprise. Elles nécessitent d'être appréhendées dans un contexte
global que l'OIT définit comme le « bien-être au travail ».
[16] Source : Enquête Force de Travail 1999
Ces stratégies de prévention des nouveaux risques sociaux devraient
aussi intégrer l'incidence des dépendances sur l'accidentalité, en
particulier celles qui sont liées à l'alcool et aux médicaments.
3. Vers une nouvelle stratégie communautaire de santé et de sécurité
3.1. Pour une approche globale du bien-être au travail
La politique communautaire de santé et de sécurité au travail doit
avoir comme objectif l'amélioration continue de l'état de bien-être au
travail, à la fois physique, moral et social. Plusieurs objectifs complémentaires
doivent donc être poursuivis conjointement par l'ensemble des acteurs
concernés :
1. Une réduction continue des accidents et des maladies professionnelles.
La fixation d'objectifs quantifiés, tant au niveau communautaire qu'à
celui des Etats membres, particulièrement dans les secteurs d'activités
connaissant des taux d'incidence supérieur à la moyenne, devrait être
envisagée, notamment dans le cadre de la mise en oeuvre de la stratégie
européenne pour l'emploi.
2. L'intégration de la dimension du genre dans l'évaluation des risques,
dans les mesures de prévention, ainsi que dans les dispositifs de réparation
et de compensation, afin de prendre en compte les spécificités des
femmes en matière de santé et de sécurité au travail.
3. La prévention des risques sociaux. Le stress, le harcèlement au
travail, la dépression et l'anxiété, les risques liés aux dépendances
à l'alcool, aux drogues et aux médicaments, devraient ainsi faire
l'objet de mesures spécifiques, s'inscrivant dans une démarche globale
associant les systèmes de santé.
4. La prévention renforcée des maladies professionnelles. Une priorité
devrait être attachée aux maladies dues à l'amiante, à la perte
d'audition et aux troubles musculo-squelettiques.
5. La prise en compte des évolutions démographiques dans les risques,
les accidents et les maladies. Les mesures de prévention devraient
davantage intégrer la dimension de l'âge, en visant spécifiquement les
jeunes et les travailleurs vieillissants.
6. La prise en compte des changements dans les formes d'emplois et les
modes d'organisation du travail et du temps de travail. Les travailleurs
avec des relations de travail atypiques ou précaires représentent un
groupe sensible.
7. La prise en compte de la taille des entreprises. Les PME et les
micro-entreprises, ainsi que les travailleurs indépendants ou les aides
familiaux non-salariés, devraient bénéficier de mesures spécifiques
dans les programmes d'information, de sensibilisation et de prévention
des risques.
8. L'analyse des risques nouveaux ou émergents, en particulier ceux qui
sont liés à l'interaction entre agents chimiques, physiques et
biologiques, ainsi que ceux qui sont liés à l'environnement global du
travail (risques ergonomiques, psychologiques et sociaux).
3.2. Renforcer la culture de prévention
La politique communautaire de santé et de sécurité repose sur la
promotion de démarches préventives, associant tous les acteurs, y
compris les travailleurs eux-mêmes, afin de développer une véritable
culture de prévention des risques permettant de mieux les anticiper et
les contrôler.
3.2.1. Éducation, sensibilisation, anticipation : améliorer la
connaissance des risques
Construire un environnement de travail maîtrisé exige d'améliorer la
connaissance des risques par tous les acteurs concernés. Cela suppose de
développer une approche à la fois globale et préventive, axée sur la
promotion du bien-être au travail, au-delà de la seule prévention des
risques spécifiques, dans trois domaines complémentaires.
1. L'éducation ne commence pas avec l'entrée dans le monde du travail,
comme l'a rappelé le Comité économique et social : elle devrait être
intégrée dans les programmes scolaires, soit comme une sensibilisation
(sur le modèle de ce qui se pratique dans certains pays en matière de sécurité
routière), soit comme une matière à part entière dans les filières
professionnelles. Cependant, c'est la formation professionnelle continue
qui revêt dans ce domaine l'importance la plus grande. Elle doit être
menée à rythme régulier et adaptée aux réalités du travail
quotidien, afin d'avoir un impact direct sur l'environnement de travail,
ce qui implique un ciblage en fonction des spécificités et sensibilités
nationales, régionales, locales et sectorielles.
2. La sensibilisation doit mobiliser des outils variés et adaptés à la
situation de chaque acteur, en particulier les PME, les micro-entreprises
et les artisans. Ses actions doivent prévoir une sensibilisation des
acteurs à l'enjeu que représente la réintégration des personnes
handicapées dans l'emploi, notamment par une adaptation réussie de
l'environnement de travail [17].
[17] L'adaptation du poste de travail aux besoins de la personne handicapée
est prévue par la directive 89/654 et la notion "d'aménagement
raisonnable" est définie par la directive 2000/78 (JOCE L 303/16, 2
décembre 2000).
3. L'anticipation des risques nouveaux et émergents, qu'il s'agisse de
ceux liés aux innovations techniques, ou de ceux entraînés par les évolutions
sociales, est indispensable à leur maîtrise. Elle exige d'abord une
observation permanente des risques, s'appuyant sur une collecte systématique
d'informations et d'avis scientifiques. Le Parlement européen a souligné
qu'une telle analyse faisait partie intégrante d'une démarche préventive.
Elle exige aussi une approche cohérente de la recherche : les organismes
de recherche devraient coordonner leurs programmes respectifs, cibler
ceux-ci sur la résolution des problèmes pratiques qui se posent sur le
lieu de travail et préparer le transfert des résultats de la recherche
dans les entreprises, en particulier, les PME.
L'Agence européenne pour la Santé et la Sécurité au travail devrait
jouer un rôle moteur dans ces actions de sensibilisation et
d'anticipation. La Commission présentera, au second semestre 2002, une
communication relative à l'évaluation de l'Agence qui développera le rôle
qu'elle devrait jouer dans ce domaine.
- L'Agence européenne pour la Santé et la Sécurité au travail;
- créera un "Observatoire des risques", appuyé sur la collecte
de « bonnes pratiques » d'entreprise ou de branches;
- organisera des échanges d'expériences et d'informations, grâce à une
collecte systématique de données, appuyée par Eurostat;
- intégrera les pays candidats à ces réseaux d'information, et élaborera
des outils adaptés à leur situation spécifique;
- recentrera la semaine européenne sur la santé et la sécurité vers
les utilisateurs et bénéficiaires finaux;
- établira, pour l'année européenne des handicapés (2003), une base
des meilleures pratiques et des informations relatives à l'intégration
des personnes handicapées et à l'adaptation des équipements et de
l'environnement de travail à leurs besoins.
3.2.2. Mieux appliquer le droit existant
Une application effective du droit communautaire est une condition nécessaire
pour améliorer la qualité de l'environnement de travail. Une meilleure
sensibilisation des acteurs concernés, à tous les niveaux, en est une
condition nécessaire. C'est pourquoi la Commission élaborera, en
concertation avec le comité consultatif et les partenaires sociaux, des
guides d'application des directives, prenant en compte la diversité des
secteurs d'activité et des entreprises, comme l'a suggéré le Comité économique
et social.
De son côté, la Commission, dans le cadre des compétences qui lui sont
dévolues par le Traité, veillera de façon rigoureuse à la
transposition des directives et à l'application du droit. Elle développera
aussi des actions tendant à favoriser, par une étroite coopération
entre les autorités nationales, une mise en oeuvre correcte et équivalente
des directives communautaires. Dans ce contexte, un rôle fondamental
revient au Comité des Hauts Responsables de l'Inspection du Travail
(SLIC) pour favoriser les échanges d'information et d'expériences et
organiser une coopération et une assistance mutuelles. Ainsi, l'élaboration
d'objectifs communs d'inspection, dans le cadre d'un plan d'action annuel
-comme le Parlement européen en a souligné l'importance-, la définition
de principes communs d'inspection du travail dans le domaine de la santé
et de la sécurité au travail, et la mise au point de méthodes d'évaluation
des systèmes nationaux d'inspection par rapport à ces principes, doivent
être encouragées. L'intégration des inspections des pays candidats à
ce comité revêt à cet égard un caractère prioritaire, afin de
promouvoir la reprise effective du droit communautaire.
Tout en respectant la diversité des structures institutionnelles et des
traditions administratives des États membres, la mise en oeuvre de la
nouvelle stratégie, axée sur la qualité et le bien-être au travail,
suppose une réflexion sur les structures les mieux adaptées à cette
approche globale:
- les services de prévention devraient être véritablement
pluridisciplinaires, y compris en ce qui concerne les risques sociaux et
psychologiques, et intégrer la dimension du genre.
- l'inspection de travail doit être capable d'appréhender l'ensemble des
risques, en particulier dans les secteurs où ils sont complexes et
peuvent se combiner (les hôpitaux en sont un exemple). Elle doit assumer
à la fois ses fonctions de contrôle et un rôle préventif auprès des
entreprises et des travailleurs. Elle doit à son tour faire l'objet
d'audits en utilisant des indicateurs de résultat et de qualité afin de
promouvoir des démarches de progrès.
Les contrôles exercés par les services d'inspection doivent déboucher
sur des sanctions homogènes qui soient à la fois dissuasives,
proportionnées et effectivement appliquées. A cet égard, deux domaines
revêtent un caractère spécifique:
- La protection des jeunes, plus exposés que les autres aux risques
d'accidents. Elle relève d'une part de la répression du travail illégal
en ce qui concerne les jeunes qui n'ont pas atteint l'âge légal
d'admission au travail [18], et, pour ceux qui sont admis au travail,
d'une application rigoureuse des règles de santé et de sécurité.
[18] L'article 32 de la Charte des Droits fondamentaux proclame que
"le travail des enfants est interdit. L'âge minimal d'admission au
travail ne peut être inférieur à l'âge auquel cesse la période de
scolarité obligatoire, sans préjudice des règles plus favorables aux
jeunes et sauf dérogations limitées. Les jeunes admis au travail doivent
bénéficier de conditions de travail adaptées à leur âge et être protégés
contre l'exploitation économique ou contre tout travail susceptible de
nuire à leur sécurité, à leur santé, à leur développement physique,
mental, moral ou social ou de compromettre leur éducation."
- Certaines entreprises opérant au sein de l'Union européenne échappent
parfois aux sanctions administratives et pénales prononcées dans l'Etat
membre où elles opèrent, lorsque celui-ci est différent de l'Etat où
elles sont établies. C'est le cas lorsqu'elles réalisent des prestations
de services de durée limitée hors du pays de leur siège social. La
directive 96/71/CE du 16 décembre 1996 concernant le détachement des
travailleurs dans le cadre d'une prestation de services [19] prévoit dans
son article 3, paragraphe 1, alinéa e) que les entreprises qui détachent
des salariés pour effectuer une prestation de services dans un autre État
de l'Union, doivent leur appliquer, pendant la durée du détachement, les
normes en matière de sécurité, santé et hygiène au travail en vigueur
dans l'État d'accueil. La coopération en matière d'information entre
les autorités publiques, prévue par l'article 4 de la directive, se met
progressivement en place et devrait faciliter les poursuites des
entreprises contrevenantes. Il convient cependant d'étudier toutes les
voies permettant de renforcer l'engagement et la mise en oeuvre des
poursuites d'infractions dans les situations transnationales, et
d'approfondir dans ce contexte les travaux en cours au sein du SLIC.
[19] Journal officiel n° L 018 du 21/01/1997, p. 0001 - 0006.
3.3. Combiner les instruments, bâtir des partenariats
La promotion d'un environnement de travail de qualité, prenant en compte
toutes ses dimensions, exige une démarche globale, reposant sur tous les
instruments disponibles, en fonction des domaines. Cette démarche
implique aussi que tous les acteurs assument pleinement leurs
responsabilités, et que les efforts et les progrès de chacun puissent être
mesurés et évalués.
3.3.1. Adapter le cadre juridique et institutionnel
L'existence d'un cadre législatif communautaire complet, cohérent et
solide, est un outil indispensable en matière de santé et de sécurité,
où des normes et des principes sont nécessaires à la prévention des
risques et à la protection des travailleurs. La Commission entend
poursuivre dans ce domaine une démarche équilibrée, s'appuyant sur
l'expérience acquise dans la mise en oeuvre des textes, selon plusieurs
axes parallèles:
1. L'adaptation permanente des directives existantes aux évolutions des
connaissances scientifiques, du progrès technique, et du monde du
travail. L'analyse des rapports nationaux d'application pratique des
directives, conjointement avec l'évaluation effectuée au sein même des
entreprises, contribuera à l'identification des difficultés rencontrées
par les différents acteurs au moment de la mise en oeuvre concrète de la
législation et à corriger les déficiences détectées. La Commission
assistée du Comité Consultatif (CCSHS), établira des rapports
d'application pratique des différentes directives "santé et sécurité"
en vue d'identifier des problèmes d'application et d'en améliorer
certaines dispositions pour une plus grande compréhension et cohérence
afin de combler les lacunes du cadre existant. Elle proposera ainsi d'élargir
le champ d'application de la directive « agents cancérogènes ». Elle
soumettra aussi une communication sur les troubles musculo-squelettiques
qui examinera les causes de ces pathologies à la lumière des actions préventives
prévues par la législation communautaire existante (à savoir les
directives relatives aux charges lourdes, aux écrans de visualisation et
aux vibrations), et proposera des modifications ou des nouvelles
dispositions législatives dans les domaines encore insuffisamment
couverts (ergonomie du poste de travail.).
2. La prise en compte des risques nouveaux. Le développement des troubles
et des maladies psychosociaux soulève de nouveaux défis pour la santé
et la sécurité au travail et compromet l'amélioration du bien-être au
travail. Les formes variées que prennent le harcèlement moral et la
violence au travail représentent aujourd'hui un problème particulier,
qui justifie une action législative. Elle bénéficiera de l'acquis que
représente les directives récemment adoptées sur le fondement de
l'article 13 du TUE, qui définissent le harcèlement et organisent des
voies de recours.
3. La rationalisation du cadre juridique. Le cadre juridique communautaire
apparaît, aux yeux des acteurs, excessivement complexe et peu lisible. Il
doit être simplifié et rationalisé, à la fois par une codification des
directives existantes qui en facilitera la compréhension, et par l'élaboration
d'un rapport unique de mise en oeuvre, au lieu des rapports spécifiques
prévus par les différentes directives. La Commission soumettra les
propositions législatives nécessaires à cette codification et à cette
rationalisation des rapports.
4. La rationalisation des instances communautaires. Une mise en oeuvre
efficace du droit communautaire repose sur une coopération étroite entre
la Commission et les administrations responsables dans les Etats membres.
Cette coopération serait améliorée et simplifiée si les deux comités
consultatifs (CCSHS et SHCMOEI - Organe permanent pour la sécurité et la
salubrité dans les mines de houille et les autres industries extractives)
étaient fusionnés dans un seul Comité Consultatif pour la Sécurité,
l'Hygiène et la Protection de la Santé sur le Lieu de Travail.
La Commission
- élaborera, en concertation avec le comité consultatif et les
partenaires sociaux, des guides d'application des directives, prenant en
compte la diversité des secteurs d'activité et des entreprises;
- proposera d'élargir le champ d'application de la directive « agents
cancérogènes »;
- adaptera la législation existante à l'émergence des troubles
musculo-squelettiques en proposant une modification de la directive
relative aux écrans de visualisation, et complétera si nécessaire les
dispositions existantes pour mieux prendre en compte l'ergonomie du poste
de travail;
- examinera l'opportunité et la portée d'un instrument communautaire
concernant le harcèlement moral et la violence au travail;
- fera les propositions législatives nécessaires à une codification des
directives communautaires et à une rationalisation des rapports de mise
en oeuvre;
- proposera la fusion des deux comités consultatifs (Comité Consultatif
pour la Sécurité, l'Hygiène et la Protection de la Santé sur le Lieu
de Travail - CCSHS et Organe permanent pour la sécurité et la salubrité
dans les mines de houille et les autres industries extractives - SCHMOEI)
dans un seul Comité consultatif pour la santé et la sécurité au
travail;
- proposera l'intégration des représentants des inspections des pays
candidats au Comité des Hauts Responsables de l'Inspection du Travail
(SLIC), au Comité Consultatif CCSHS, et dans les organes de l'Agence de
Bilbao et de la Fondation de Dublin.
3.3.2. Encourager les démarches de progrès
Si l'action législative est nécessaire pour fixer des normes, le développement
d'autres instruments est indispensable pour promouvoir des démarches de
progrès, encourager les acteurs à être « mieux-disant » et associer
l'ensemble des parties prenantes à la réalisation des objectifs globaux
de la stratégie, en particulier dans des domaines nouveaux qui se prêtent
difficilement à une approche normative. La Commission entend encourager
de telles démarches de progrès:
1. Le benchmarking et l'identification des meilleures pratiques, qui
devrait être utilisé à trois niveaux différents dans le cadre de la
nouvelle stratégie:
- Favoriser une convergence dans le progrès des politiques des Etats
membres. La stratégie européenne pour l'emploi offre un cadre efficace
pour une telle approche [20], soutenue par l'intervention du fonds social
européen.
[20] Ligne directrice 14 (c): « (les Etats membres) s'efforceront de
veiller à une meilleure application sur le lieu de travail de la législation
existante en matière de santé et de sécurité en intensifiant et en
renforçant le contrôle de son application, en fournissant des
orientations pour aider les entreprises, en particulier les PME, à se
conformer à la législation en vigueur, en améliorant la formation en
matière de sécurité et de santé au travail et en encourageant des
mesures permettant de réduire les accidents de travail et les maladies
professionnelles dans les secteurs traditionnellement à hauts risques. »
Des objectifs nationaux quantifiés devraient être adoptés pour la
mettre en oeuvre:
- la réduction des taux d'accidents mortels et non-mortels ;
- la réduction des taux de maladies professionnelles reconnues ;
- la réduction du nombre de journées perdues en raison de ces accidents
et de ces maladies.
La réalisation de ces objectifs peut être mesurée par des indicateurs
construits selon des méthodologies déjà établies [21]. Ces objectifs
quantifiés devraient tenir compte de la taille des entreprises et du
secteur d'activité, en précisant les objectifs à atteindre dans les
secteurs où l'incidence des accidents et des maladies est supérieure à
la moyenne.
[21] SEAT pour les accidents du travail et EODS pour les maladies
professionnelles
Afin de rendre ces indicateurs réellement opérationnels, les données
collectées doivent devenir plus précises, plus comparables, avoir une
couverture plus complète et être disponibles plus tôt. Pour ce faire et
pour éliminer les sous déclarations dans certains États membres, la
Commission et les États membres devront approfondir davantage les travaux
actuellement en cours sur l'harmonisation des statistiques d'accidents de
travail et maladies professionnelles. Ces statistiques devraient non
seulement mesurer les accidents du travail et les maladies
professionnelles reconnues ainsi que leurs causes et conséquences, mais
aussi apporter des éléments de quantification sur les facteurs liés à
l'environnement de travail susceptibles de les entraîner.
- Permettre de mieux cerner des phénomènes émergents. Les troubles et
maladies liées au stress en sont un exemple, ainsi que les troubles
musculo-squelettiques, l'impact des dépendances à l'alcool, aux médicaments
et aux drogues. La Commission proposera d'intégrer cette problématique
dans les lignes directrices pour l'emploi 2003 et engagera, en
collaboration avec la Fondation de Dublin, des travaux de collecte de données
et d'information permettant de les mesurer et de bâtir des indicateurs de
suivi.
- Développer la connaissance et le suivi du « coût de la non-qualité
», à savoir les coûts économiques et sociaux résultant des accidents
et des maladies professionnelles. La Commission engagera, avec l'Agence de
Bilbao, la collecte de données et d'information permettant d'améliorer
la base de connaissances sur ce sujet.
La Commission:
- envisagera de proposer en 2002 une modification des lignes directrices
pour l'emploi, demandant aux États membres d'adopter des objectifs
nationaux quantifiés de réduction des accidents du travail et des
maladies professionnelles, en prêtant une attention particulière aux
secteurs à forte accidentalité et en intégrant la dimension du genre
ainsi que celle de l'âge;
- examinera s'il est opportun de proposer d'intégrer dans les lignes
directrices pour l'emploi 2003 la problématique des troubles et maladies
liées au stress;
- analysera le rôle du FSE dans la promotion d'un environnement de
travail sûr et sain lors de l'évaluation à mi-parcours de la
programmation actuelle;
- approfondira les travaux d'harmonisation des statistiques européennes
et de construction d'indicateurs de suivi des progrès;
- améliorera la base de connaissances sur le coût économique et social
des accidents du travail et des maladies professionnelles.
2. Les accords volontaires conclus par les partenaires sociaux
Le dialogue social est un instrument privilégié pour instaurer des démarches
de progrès, permettant à la fois d'appliquer la législation existante
de façon efficace et d'aborder l'ensemble des questions liées à la
promotion du bien-être au travail, tout en abordant les risques et les
problèmes spécifiques des branches et des professions. Le dialogue
social sectoriel a déjà une expérience riche en la matière [22]. De
leur côté, certains comités d'entreprise européens ont défini des
"bonnes pratiques". Au niveau interprofessionnel, les
partenaires sociaux contribuent à l'amélioration de la législation
existante dans le cadre du Comité Consultatif CCSHS et par le biais de la
consultation au titre de l'art. 138 du Traité.
[22] On peut citer l'adoption de manuels conjoints, de matériel de
formation, des positions communes par rapport à des projets de
directives, etc. dans l'agriculture, la construction, le gaz, le
nettoyage, la sécurité privée, le sucre, les télécommunications, la pêche,
la coiffure, le transport routier, l'aviation civile, le transport
maritime. Les secteurs de la tannerie-cuir et de la coiffure ont adopté
des codes de conduite instaurant notamment le principe d'un environnement
de travail sûr et sain et l'application des meilleures pratiques
professionnelles en matière de santé et de sécurité. Les différents
secteurs des transports ont élaboré des contributions communes et des
accords-cadres sur le temps de travail et les questions liées à la santé-sécurité.
Les différentes instances du dialogue social pourraient utilement se
saisir de certains risques nouveaux, notamment le stress, dont le caractère
multiforme -notamment par les nombreuses pathologies qui peuvent lui être
rattachées- justifie pleinement une telle démarche impliquant les
partenaires sociaux.
La Commission ouvrira en 2002 une consultation des partenaires sociaux sur
le stress et ses conséquences sur la santé et la sécurité au travail,
conformément à la procédure prévue à l'article 138 du Traité.
3. La responsabilité sociale des entreprises
Le développement de l'externalisation, ainsi que la sensibilité accrue
du public aux enjeux liés à la santé, ont conduit de nombreuses
entreprises à faire du respect d'un environnement de travail sûr et sain
un critère important dans le choix de leurs sous-traitants et dans le
marketing de leurs produits. La santé au travail a été ainsi incluse
dans des initiatives volontaires de certification et de labellisation,
notamment dans les procédures d'achat, en recourant souvent à des
organismes tiers [23].
[23] "Occupational Safety and Health in Marketing and
Procurement", rapport à l'Agence européenne pour la santé et la sécurité
au travail, 2000, ISBN 92-95007-01-8
Le Livre vert "Promouvoir un cadre européen pour la responsabilité
sociale des entreprises" [24] a ainsi souligné que la santé au
travail est l'un des domaines privilégiés de « bonnes pratiques »
volontaires des entreprises visant à aller au-delà des règles et des
normes existantes. La consultation qu'il a ouverte permettra de définir
des réponses possibles grâce à une large consultation des acteurs
concernés.
[24] COM (2001) 366 final
4. Les incitations économiques
Le champ des accidents du travail et des maladies professionnelles connaît
depuis longtemps la pratique des incitations économiques, au travers de
la fixation des cotisations d'assurance, au niveau des entreprises et/ou
des branches, en fonction de l'accidentalité. Cela encourage à prévenir
le risque et complète ainsi les autres instruments de la santé au
travail. Des assureurs -publics et privés- ont déjà imaginé de telles
incitations économiques, en offrant notamment des contrats de prévention
qui comprennent l'évaluation des risques dans l'entreprise, une
assistance technique, des aides à l'équipement et une formation adaptée.
De telles pratiques mériteraient une application plus systématique.
3.3.3. Promouvoir l'intégration de la santé et de la sécurité au
travail dans les autres politiques communautaires
La promotion du bien-être au travail ne peut être réalisée par le seul
moyen de la politique de santé et de sécurité : elle a des liens forts
avec la conception des équipements de travail, avec la politique de
l'emploi, avec la politique en faveur des handicapés, mais aussi avec
d'autres politiques comme la politique des transports et, de façon évidente,
celle de santé, qu'il s'agisse de la prévention ou du traitement.
- L'intégration de la santé au travail dans la stratégie européenne
pour l'emploi devrait être renforcée au regard de son importance pour la
promotion de la qualité de l'emploi et de la pleine utilisation du
potentiel productif de l'Union. Cette stratégie avance de nouvelles
propositions permettant de renforcer ce lien.
- L'articulation avec les règles communautaires concernant la fabrication
et la mise sur le marché des équipements de travail et des produits
chimiques devrait être améliorée. Elle pourrait être favorisée par la
collecte plus systématique d'informations concernant les effets de ces équipements
et produits sur la santé au travail, et leurs remontées vers les
fabricants. A cet égard, les pratiques de labellisation volontaire
peuvent apporter une contribution importante.
- Les liens entre la nouvelle stratégie communautaire de santé et de sécurité
et celle en matière de santé publique devraient être renforcés par le
biais d'une coopération étroite. L'expérience acquise en matière de prévention
des grands fléaux de santé publique -notamment les dépendance- devrait
enrichir les mesures de prévention sur le lieu de travail. Réciproquement,
la santé au travail devrait être reconnue comme un déterminant
important de l'état global de santé.
- Une approche coordonnée avec les autres politiques poursuivant des
objectifs de protection reposant sur des mesures préventives, en
particulier, les politiques du transport, de l'environnement, de la
protection civile et la politique commune de la pêche, devrait être développée.
- En ce qui concerne la politique commune de la pêche, la Commission
invitera les partenaires sociaux à identifier des mesures visant à améliorer
les conditions de vie, de travail et de sécurité dans le secteur de la pêche,
à y renforcer le rôle des femmes, et à contribuer au développement de
l'emploi, notamment celui des jeunes, dans les régions dépendantes de ce
secteur.
- L'exécution d' un contrat suite à l'adjudication d'un marché public
doit se faire en respectant pleinement toutes les réglementations qui
sont d'application obligatoire en matière de santé et de sécurité au
travail. Les offres des soumissionnaires qui n'auraient pas tenu compte
des obligations relatives aux dispositions de protection et aux conditions
de travail indiquées par le pouvoir adjudicateur dans le cahier des
charges, ne peuvent être considérées comme conformes au cahier des
charges, ou risquent d'apparaître comme anormalement basses par rapport
à la prestation et, le cas échéant, être rejetées comme telles. Les
partenaires sociaux de la sécurité privée et du nettoyage ont abordé
l'enjeu que représente dans ce contexte le respect des règles de santé
et de sécurité.
3.4. Préparer l'élargissement
L'élargissement est l'un des grands défis auxquels l'Union européenne
est confrontée. Pour elle-même d'abord, car elle doit veiller à ce que
l'adhésion de nouveaux membres s'effectue dans le respect des règles, en
garantissant le bon fonctionnement des institutions et organes. Mais aussi
pour les pays candidats qui doivent intégrer dans leurs systèmes
nationaux un acquis législatif vaste et complexe. Afin d'assurer une
application réelle de l'acquis communautaire, un transfert efficace d'expériences
et de connaissances doit donc être réalisé, en particulier par :
1. Le renforcement de programmes d'assistance technique à travers des
formules de partenariat et jumelages.
2. Le développement de mécanismes d'échanges d'expériences et d'accès
aux connaissances et résultats de la recherche communautaire à travers
l'intégration des pays candidats dans les institutions et instances
concernées
3. Le renforcement du dialogue social à tous les niveaux, en particulier
dans les entreprises.
4. La promotion d'une collecte et analyse des données des accidents de
travail et maladies professionnelles, en particulier par l'intégration
des pays candidats aux travaux communautaires d'harmonisation des
statistiques.
3.5. Développer la cooperation internationale
La politique communautaire en matière de santé et sécurité au travail
doit s'articuler avec les activités menées par les organisations
internationales. La Commission continuera à collaborer activement avec
les agences des Nations Unies - OMS et OIT - qui ont un rôle semblable à
jouer pour améliorer le niveau de protection de la santé et de la sécurité
des travailleurs et avec lesquelles la Commission entretient depuis
longtemps une fructueuse coopération. Cette coopération devrait
concerner en particulier les domaines suivants :
- L'élimination des pires formes de travail des enfants dans le monde,
dans le cadre du programme "IPEC" et du suivi de l'application
de la Convention n° 182 du 17 juin 1999 de l'OIT, que tous les Etats
membres de l'Union ont déjà ratifiée ou vont incessamment ratifier ;
- Le soutien à l'amélioration de la santé au travail dans le monde, en
particulier en encourageant l'élaboration, par l'OIT, de conventions et
de recommandations tenant compte de la législation communautaire et en
coopérant à leur application effective ;
- Les effets des dépendances aux médicaments et à l'alcool sur la santé
et la sécurité au travail, dont l'importance est reconnue par l'OMS et
l'OIT.
La coopération avec les pays tiers -notamment ceux du bassin méditerranéen,
de l'ASEAN, de l'ALENA et du Mercosur- est essentielle pour s'assurer que
des normes minimales de santé et de sécurité sont respectées, même si
les objectifs premiers sont de faciliter la circulation des marchandises,
des services et des capitaux. A cet égard le cadre législatif adopté
par l'Union Européenne pourrait servir de base pour des échanges
d'informations avec ces pays.
Les relations de coopération et d'échanges d'expériences en matière de
santé et sécurité au travail initiées dans le cadre du Pacte
Transatlantique avec les USA devraient être approfondies. Les Conférences
bilatérales EU/USA, de périodicité bisannuelle, ainsi que la
coordination d'échanges d'information par l'Agence de Bilbao, constituent
des illustrations d'une volonté de coopération vers une meilleure
protection de la main d'oeuvre au niveau international.
réf :
http://europa.eu.int/eur-lex/fr/index.html
|
